Modelos de gestión de las Políticas Activas de Empleo

De Políticas Activas de Empleo

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Al hablar de modelo de gestión, centramos nuestro interés no tanto en el contenido de cada una de las actuaciones que se gestionan como PAEs, sino en la forma en que cada uno de los programas se gestiona; en el modo en que se relacionan los diferentes agentes, actores (públicos y/o privados), para asegurar su eficacia.

Existen dos ejes de desarrollo de las Políticas Activas de Empleo que empujan hacia un mayor protagonismo a las Entidades Locales en su gestión:

  • Las metodologías y estrategias de actuación, que priman la proximidad y conocimiento del mercado de trabajo local, en la medida en que este espacio es el que se concibe como susceptible de verse afectado (en un sentido positivo) por la utilización de las Políticas Activas de Empleo de una manera más directa, eficaz y eficiente (entendiendo, por tanto, los efectos sobre los mercados de trabajo más generales -autonómicos o estatales- por agregación de los locales, cuando menos en el ámbito de las Políticas Activas de Empleo).
  • Los principios de distribución de competencias y, concretamente, el principio de subsidiariedad, que priman el papel de las administraciones más locales y próximas a la ciudadanía receptora de las políticas públicas que se desarrollan en el territorio.

Con el objeto de clasificar los mecanismos de gestión, se utilizarán tres niveles diferenciados de modelos descentralizados: el modelo de coordinación, el modelo de convenio y el modelo de cogestión.

A partir de estos tres modelos básicos, existen posibles combinaciones que, en términos prácticos y en la realidad del territorio, son los que finalmente acaban aplicándose. Así, estos modelos pretenden establecer los paradigmas teóricos a partir de los que pueden desarrollarse mecanismos operativos de gestión de las Políticas Activas de Empleo.

Por ejemplo, uno de los modelos con una mayor efectividad es el que puede denominarse como de colaboración, resultado de combinar los principios del modelo de convenio con algunos puntos del de cogestión, sin llegar necesariamente al despliegue jurídico y administrativo requerido por este último (es decir, la generación de las estructuras propias de gestión conjunta en el territorio).

En el caso de Andalucía, es posible apreciar la existencia y convivencia de distintos modelos, en buena medida ‘marcados’ por las características técnicas de las actuaciones (lo fue en su momento la Iniciativa Comunitaria, lo son hoy las ATIPES, etc.). No obstante, también se detecta la existencia de modelos mixtos, con especial preponderancia del denominado como modelo de colaboración, cuyo objetivo es la minimización de los costes de gestión, sin perder en el proceso las ventajas proporcionadas por determinadas economías de escala o el papel de homogeneización de metodologías que la Junta de Andalucía puede desarrollar.

Modelo de Coordinación

El modelo de coordinación implica la alineación de objetivos y estrategias entre administraciones públicas y agentes institucionales, en distintos niveles de responsabilidad, que operan de manera simultánea y diferenciada en un mismo territorio y/o sobre un mismo público objetivo. Este modelo de gestión supone, en términos generales, una armonización de los objetivos a alcanzar y la estrategia a aplicar.

No obstante, la planificación, la presupuestación y el control de las actuaciones o programas quedan reservados, bien para una de las partes, bien para un tercero perteneciente a un nivel de las administraciones públicas superiores (en el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, el Estado o la Unión Europea).

Ante la coexistencia de servicios ofertados desde distintas administraciones en un mismo territorio, la coordinación supone el diseño y desarrollo de políticas con objetivos y/o estrategias comunes, en las que existe un adecuado conocimiento de las competencias y alcance de dichas políticas desde cada uno de los niveles administrativos implicados. A pesar de los esfuerzos que puedan realizarse, esta configuración supone siempre un cierto riesgo de solapamiento, en el caso de que no exista una definición adecuada (clara, explícita y unívoca) de las personas beneficiarias susceptibles de recibir una determinada prestación o servicio, ya que una misma persona puede necesitar, entonces, comunicarse con dos o más administraciones para participar en una determinada actuación o medida.

Así, este modelo tiene que dotarse necesariamente de un mecanismo de identificación y derivación, que puede ser formal (a través de procedimiento o procesos preestablecidos en un protocolo de colaboración) o informal (dotando de información suficiente a las personas encargadas de gestionar y administrar los servicios para derivar de manera correcta a las personas), común a los servicios prestados. Asimismo, lleva asociados mayores costes de difusión y comunicación, en línea con ese esfuerzo de derivación hacia los puntos de intervención adecuados.

El resultado es que, de cara a la prestación de servicios a las personas beneficiarias finales, los costes totales del modelo son superiores a los que podrían obtenerse utilizando otros mecanismos de gestión o, en su caso, una combinación de mecanismos pertenecientes a los distintos modelos. Por tanto, el nivel de eficiencia alcanzado por el modelo es inferior a otras alternativas posibles. Por otra parte, es un modelo capaz de asegurar un nivel de eficacia significativo, ya que difícilmente ninguna persona perteneciente al colectivo objetivo queda desatendida.

Modelo de Convenio

Este modelo de gestión establece una relación explícita y documentada entre los agentes encargados de desarrollar una determinada política. En su configuración más común, implica la realización de una planificación centralizada , así como una dotación presupuestaria específica, cuya gestión queda delegada en los agentes del territorio.

El control y seguimiento global de la política queda en manos de la entidad centralizada, mientras que es posible una participación en la planificación operativa de las actuaciones, así como en la ejecución técnica de las actuaciones.

Este modelo de gestión suele presentarse en programas o proyectos en los que un nivel administrativo como la Junta de Andalucía genera una línea de trabajo, abierta por ejemplo en una convocatoria o concurso, al que se presentan distintos agentes que asumen la responsabilidad de ejecutar unas determinadas tareas. Desde esta institución se realiza, además, una tarea de ‘coordinación’ implícita, a través de la aprobación o denegación de los proyectos presentados a una determinada convocatoria o acordadas bajo un convenio concreto. Como valoración global del modelo, debe indicarse que el coste conjunto de su uso es inferior al modelo de coordinación, ya que la necesidad de mecanismos de derivación se limita o desaparece y, por otra parte, el número de controles (de primer y segundo nivel) que deben utilizarse son inferiores. Estas circunstancias suponen un incremento de la eficiencia en el desarrollo de las actuaciones en el territorio, si bien podrían existir otras configuraciones teóricas con un mayor nivel de eficiencia.

Modelo de Cogestión

Este modelo de gestión establece una relación explícita y documentada entre los agentes intervinientes en un territorio, en el que se implica a todos ellos en las fases de planificación estratégica y operativa, así como en el control y seguimiento y ejecución técnica de las actuaciones.

La aplicación de este modelo suele acompañar a la constitución de un tercer ente, en el que participan, con distintos grados de corresponsabilidad, los agentes actuantes en el territorio, en el que se delegan las capacidades y competencias sobre un servicio o política concreta.

La figura más común es un consorcio, que asume la responsabilidad de planificar, presupuestar, desarrollar y controlar la ejecución de determinadas actividades, a partir de un marco estratégico definido de manera conjunta en los órganos directos del mismo.

Este modelo de gestión supone una participación activa en todas las fases de desarrollo del programa, así como una responsabilización plena en la aplicación de los recursos y el control de actividades. Como elemento destacable queda la ausencia de solapamientos o conflictos competenciales, ya que se genera un “monopolio de facto” sobre determinados ámbitos públicos de actuación, de manera que la estrategia final aplicada y las actuaciones, de manera integral, se asumen desde esta tercera entidad jurídica. Así, no es necesaria la aplicación de otros mecanismos de coordinación, en la medida en que la competencia exclusiva de esa tercera entidad jurídica asegura que ninguna otra administración que opere en el territorio llevará a cabo acciones en ese ámbito de actuación. El nivel de eficiencia alcanzado por este modelo, desde el punto de vista teórico, es máximo, si bien deberían tenerse en cuenta para el cálculo exacto los costes implícitos y explícitos asociados a esta configuración (pérdida de economías de escala, costes de oportunidad en la participación en el consorcio, etc.).

Modelos mixtos

Tal y como se ha indicado con anterioridad, cabe la posibilidad de desarrollar modelos ‘mixtos’ de gestión, en los que se aplican algunas características de los distintos modelos, en aras de obtener el máximo beneficio de las virtudes de cada uno de ellos en una realidad donde no siempre es viable plantear un modelo teórico completo como los aquí expuestos. En este sentido, un modelo de ‘colaboración’, por ejemplo, permitiría combinar los mecanismos administrativos descritos en el modelo de ‘convenio’ con la participación e implicación que permite el descrito como modelo de cogestión. Un mecanismo de este tipo permite incrementar la eficiencia del modelo de convenio, sin la necesidad de generar estructuras jurídicas independientes para la ejecución de las medidas de las Políticas Activas de Empleo.

Este modelo tiene una presencia significativa y creciente en los sistemas de gestión aplicados en la Comunidad Autónoma de Andalucía en la implementación de las Políticas Activas de Empleo, ya que permite combinar una reducción en costes de seguimiento y control y una participación activa de los agentes en el territorio con la capacidad de la Junta de Andalucía para generar tanto metodologías como herramientas de gran nivel técnico.

Referencias

Herramientas personales